将程序过程审查作为一种司法审查的方式导入本案，使得法院审查更具有针对性，审查方法也呈多元化。
在具体认定过程中，法院采用了推定论的认定方式，其具体包括两种方式。注释: [1] 参见张新宇：《网络谣言行政规制及其完善》，载《法商研究》2016年第3期。
[9]比如，在刘荣东诉博罗县公安局、博罗县公安局治安管理大队案中，法院指出，刘荣东散布谣言的行为已引起各级政府、公安机关的高度戒备，各级公安机关及相关部门召开了多次的专门会议，研究应对方案及成立专案组进行调查，同时还出动警力进行巡逻防控，预防非法游行示威及其他极端行为的发生，因此严重扰乱了公安机关及相关单位的正常工作秩序和社会公共秩序。1957年10月，罗瑞卿向全国人大常委会所作的《关于中华人民共和国治安管理处罚条例草案的说明》指出：对一些扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯公民人身权利、损害公私财产等违反法纪、败坏道德的行为，实行必要的强制性的行政处罚。从规范构成要件上分析，网络谣言扰乱公共秩序包括三个方面的构成要素：其一，在客观行为方面，行为人通过网络实施了散布谣言的行为。[14] 参见李大勇：《谣言、言论自由与法律规制》，载《法学》2014年第1期。尽管法院通常将我国《治安管理处罚法》25条第1项中谣言理解为没有事实根据的消息，但对于如何认定没有事实根据的消息并未形成一致的解释方案，实践中存在以下三种不同的认定标准。
[5] 学界观点主要包括：（1）没有事实根据说，认为谣言是指没有事实根据的消息。而且，官方也没有向社会公布习近平总书记来连视察的消息，相关媒体更没有报道。在规范体系上，该法第25条第1项属于该法第三章第一节扰乱公共秩序的行为和处罚的组成部分，其上下条文的公共秩序都指现实的公共场所秩序。
在王忠祥与天津市公安局北辰分局处罚并请求赔偿上诉案中，一审法院认为，王忠祥利用互联网，在网络上捏造事实，扰乱了公共秩序，存在主观故意。（3）未经官方公开说，认为谣言是指在社会中出现并流传的未经官方正式公开的信息。假如人民没有表达意见的政治自由，不能对国家机关提出积极的批评和建议，那么，社会主义民主将无从谈起。基于民主监督的规范目的，国家应当为公民网络言论的发表提供相对宽松的规制环境。
[32] （三）故意的司法认定：实质恶意原则与刑法上的认定标准 从我国《治安管理处罚法》25条的规范表述上分析，立法者意在将故意作为散布谣言扰乱公共秩序的违法构成要件。其一，行为人具有散布谣言的故意，行为人只有认识到其在网络散布的言论属于谣言，才可能意识到散布谣言行为的社会意义，即行为人具有散布谣言的知与欲。
学界围绕网络谣言的法律规制问题已经取得诸多研究成果，[3]但相关研究主要集中于制度建构层面，对于司法审判实践中网络谣言规制相关法律制度的适用和运行状况缺乏必要的关注。正如笔者于本文中所指出的，实践中多数法院未将主观故意作为违法构成要件。[4] 这30份行政判决书对应的案号分别为：(2019)晋0428行初12号，(2018)云26行终78号，(2017)湘07行终121号，(2017)湘03行终35号，(2015)鄂咸宁中行终字第51号，(2015)沈中行终字第498号，(2011)浙温行终字第258号，(2016)黔01行终228号，(2016)陕7102行初1046号，(2013)惠博法行初字第1号，(2016)黔0521行初52号，（2013）青行初字第48号，(2016)晋04行终60号，(2016)赣07行终191号，（2015）内09行终9号，(2015)浙杭行终字第17号，(2015)成行终字第503号，(2014)一中行终字第78号，(2016)浙07行终209号，(2015)浙甬行终字第19号，(2015)卫行初字第16号，(2017)黔05行终89号，(2017)陕05行终35号，(2015)大行终字第111号，(2017)鲁行申194号，(2011)穗中法行终字第570号，(2013)润行初字第34号，(2014)本行终字第00043号，(2017)浙01行终348号，(2014)沈和行初字第00124号。我国《治安管理处罚法》25条有关公共秩序的规定可追溯到1957年全国人大常委会制定的《治安管理处罚条例》6条，[16]《治安管理处罚条例》6条规定的公共秩序指现实社会的治安工作秩序，意在保障人民群众的生活安宁。
进入专题： 网络谣言 。《辞海》（缩印本），上海辞书出版社2000年版，第493页。司法实践中多数法院并未将故意作为违法的构成要件。[10] 参见肖榕：《网络言论在公民基本权利平衡实现中的地位》，载《法学》2012年第5期。
政府机关形象与公众生活安宁之间没有直接的因果联系，对政府机关形象的损害不必然导致对公共秩序的干扰。有些法院在网络谣言扰乱公共秩序的司法认定中并未遵循三要件，而是采用客观行为论一要件说或客观行为+危害后果的二要件说。
对于该法第25条第1项规定的公共秩序的理解应当维持该规定与上下文的其他规定在事理上的一致性。其中，违法构成一要件说意指，只要能够认定行为人通过网络实施了散布谣言的客观行为，该行为人即构成对我国《治安管理处罚法》25条第1项的违反。
我国《治安管理处罚法》25条规定了三项扰乱公共秩序的行为，其中第2项规定的投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质扰乱公共秩序，以及第3项规定的扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序，在扰乱公共秩序之前都未明确故意这一主观构成要件，唯独在第1项明确将故意作为散布谣言和谎报险情、疫情、警情或者以其他方法扰乱公共秩序的违法构成要件。其一，将我国《治安管理处罚法》25条第1项的公共秩序解释为现实的公共场所秩序与该条款所处的法律条文体系相契合。摘要: 我国《治安管理处罚法》第25条第1项确立了网络谣言扰乱公共秩序的违法构成三要件，即网络散布谣言的客观行为、扰乱公共秩序的危害后果和主观故意。范卫国：《网络谣言的法律治理：英国经验与中国路径》，载《学术交流》2015年第2期。正是基于这一逻辑，法院在杨爽与大连市公安局高新园区分局处罚上诉案中，通过对有事实根据的消息的范围进行目的性限缩，进而将没有官方来源或媒体报道等可靠消息来源的消息也认定为没有事实根据的消息。（二）对公民言论自由的过度限制 法院对网络谣言的司法认定涉及是否对公民宪法言论自由的限制问题，其本身应当与宪法保护言论自由的价值相协调。
比如，在杨爽与大连市公安局高新园区分局处罚上诉案中，一审法院认为，杨爽具有扰乱公共秩序的故意，因为杨爽向两名业主散布谣言的目的，是希望业主知道后能够去维权，自己实现当小学校长愿望。我国《治安管理处罚法》25条规定：有下列行为之一的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。
[7] 在汉语词典中，谣言是指没有事实根据的消息。消息与事实不符意味着该消息有部分事实根据，并不是完全没有事实根据。
本文所列举的相关案件事实和法院的观点均出自这30件行政判决书。（三）故意的司法认定 司法实践中，行为人对公共秩序的扰乱是否构成故意是争议的焦点问题之一。
第二种认定方式为现实公共场所秩序说。比如，在龚刚与赤壁市公安局处罚及行政赔偿上诉案中，法院认为，龚刚虚构事实先后两次在网络天涯论坛上发表帖文，属于故意散布虚假信息，扰乱公共秩序。（二）扰乱公共秩序的司法认定：基于立宪目的与比例原则 我国《治安管理处罚法》25条规定的公共秩序的解释应与宪法上公共秩序的立法目的相协调。[12] 参见范卫国：《网络谣言的法律治理：英国经验与中国路径》，载《学术交流》2015年第2期。
二、网络谣言扰乱公共秩序司法认定存在的问题 法院在网络谣言扰乱公共秩序的司法认定中，秉持秩序至上主义的逻辑，展现出对网络言论的忧虑，[10]由此产生诸多问题。此外，法院在适用该条款的过程中，应当寻求与言论自由价值的符合性，依据言论自由的价值进行合宪性解释。
这意味着法院对政治性谣言的认定和处罚的审查，应相对更加严格。根据以上分析指出的谣言即没有事实根据的消息这一文义，消息未经证实意味着这一消息是否有事实根据尚不确定，并不意味着这一消息一定没有事实根据。
这既是民众的行为规范，也是行政机关的执法规范和法院的裁判规范进入专题： 政府数据开放 政府信息公开 开放政府 开放政府数据法 。
如美国自2009年启动开放政府数据以来，发布了大量行政文件，引导联邦政府向社会开放数据，最终于2018年底由国会通过了专门的《开放政府数据法》。[18]政府信息公开为政府数据开放提供了基础，但是，原始、完整、及时、可机读、可再利用等一系列围绕数据利用而形成的要求，均难以在以个人知情权保障为基础建构的政府信息公开制度中完全得以实现。20世纪60年代至21世纪初，政府信息公开立法在世界范围获得长足发展，开放政府理念和制度在全球范围得以确立，为大数据时代来临之后公众获取政府数据奠定了基础。然而，二者之间并非简单的升级替代关系，政府数据开放的出现并没有取代政府信息公开，而是与政府信息公开一起完善和丰富了开放政府的结构与内容，构成二元并立的开放机制体系。
[4]参见黄璜、赵倩、张锐昕：《论政府数据开放与信息公开——对现有观点的反思与重构》，载《中国行政管理》2016年第11期。从已有关于地方政府数据开放平台建设、数据开放效果的文献来看，[25]我国政府数据开放实践仍存在很多问题，制定完善专门立法解决目前的诸多问题已有相当程度的共识。
海量政府数据开放过程中价值与风险并存。开放数据的基本要求涉及数据的质量、开放范围、用户获得数据方式等，这已为各国政策和立法所吸收和体现。
[5]然而，一方面，信息与数据的区分只具有相对性，且在有关开放政府的政策和立法中，二者经常被混用。正如英国学者维克托·迈尔—舍恩伯格在《大数据时代》一书中提到的大数据是人们获得新的认知，创造新的价值的源泉。
